繁荣学术研究 推动实践发展

 

　　2010年4月17日～18日，美丽的太湖之滨无锡，细雨绵绵。中国土地规划领域的专家学者齐聚于此，思想与思想碰撞出的火花，照亮了土地规划发展的未来之路。

　　由中国土地学会土地规划分会、国土资源部规划司、中国土地勘测规划院、南京农业大学、无锡市国土资源局等多家单位共同主办的“土地规划继承和发展学术研讨会暨中国土地学会土地规划分会换届会议”，吸引了来自多家事业单位、科研机构、大专院校的专家学者和各省（区、市）国土资源规划部门的负责同志。100多名代表围绕土地利用规划理论借鉴与发展、技术方法探索与创新、管理制度建设与完善、发展趋势与前瞻等四个议题，展开了热烈研讨。

　　春雨润物细无声。代表们的精彩发言、现场热烈的提问互动、专家犀利独到的点评，如春雨一般，滋润、肥沃着土地规划领域理论和实践发展的土壤，昭示着土地规划事业的发展前景定将更加美好。

 

　　调整土地利用规划战略导向

　　中国人民大学 严金明

 

　　在我国社会经济迅猛发展、城市化快速提升的情况下，土地利用规划理论和方法需要继承和发展，因此对规划本质、功能进行归纳和总结，对规划导向进行剖析和调整有利于促进土地利用规划编制、实施和管理水平的进一步提高。

　　规划是指对客观事物和现象未来的发展进行超前性的调配和安排。土地利用规划的本质可以从以下六个方面来理解：从历史上看，规划是人类文明用地的产物；从权利上看，规划是对土地发展权的分配；从宗旨上看，规划是对土地未来利用的控制；从行政上看，规划是对土地市场失灵的一种纠正；从技术上看，规划是对土地利用系统时空的优化；从管理上看，规划是提高土地利用决策科学性的手段。

　　土地利用规划最本质的功能是其对土地利用时空未来的导向，即对未来土地资源的分配和时空组织，最大的功能在于遵守四重框架中各项约束条件的效益最大化(功能最大化)，四重框架即自然条件适宜性、经济可行性、社会制度的可容性、生态系统的平衡性。在大多情况下，土地利用总体规划的功能问题实际上是一个约束条件下的多目标的最优化问题。

　　新形势下规划战略的导向需要注重六个方面：一是“资源型”兼顾“资产型”，二是“指标型”兼顾“功能型”，三是“调控型”兼顾“市场型”，四是“未来型”而非“现状型”，五是“开放型”而非“封闭型”，六是“动态型”而非“静态型”。规划战略需要关注的四个重点问题：一是人地关系协调与土地供需调控 ，二是规划编制与农村集体建设用地流转的改革，三是土地资源持续利用规划，四是不同空间尺度土地利用总体规划空间管制的统筹衔接。

 

　　把握好规划弹性空间的尺度

　　重庆市国土资源和房屋管理局 文 森

 

　　乡（镇）级的规划在整个体系中虽然被认为是微观管理的、实施性的规划，然而，不同地区的生产规模和方式存在极大差异，乡（镇）级规划在一些地区（特别是丘陵山区）的1∶1万图件上所能表达的详细程度，无法适应农村组织土地利用、农业生产、开展经营管理的现实要求。

　　建议在巩固现有土地规划体系的前提下，在试验的基础上把规划体系向更详细程度（层次）的规划稳步推进，借鉴相关行业构建规划体系的经验，创建和完善适应目前我国经济发展水平的土地微观管理需要的土地利用规划体系。当前可考虑启动村一级的1∶2000的土地利用规划试点。在城市附近、经济发展较发达的地区首先开展试点是必要和可行的。

　　另外一个值得注意的问题是，要协调规划的刚性与弹性，保障规划顺利实施。在保持规划刚性的同时留有多大的弹性空间，才既能充分满足用地需求又能有效规范用地行为，尺度较难把握。新一轮土地利用规划通过有条件建设区的划定为规划预留弹性空间，从空间布局上增强规划的灵活性和适应性。但对于有条件建设区的用地规定和实施办法是规划中较为薄弱的环节，这容易使有条件建设区内的用地太过灵活。因此应尽快建立规划的动态评估机制，实行滚动修编；对于有条件建设区的管理，建设用地布局的调整应简化程序。

 

　　传统设计型规划模式应向战略型转变

　　浙江大学东南土地管理学院 吴次芳

 

　　在土地利用日趋复杂的今天，传统的设计型规划模式应向更为灵活的战略型规划模式转变，这种转变可以由以下四个方面来实现：

　　从“时间驱动型”向“事件驱动型”转变。传统的“时间驱动型”规划修订方式虽然节约了行政成本，但由于不能根据城市的实际发展状况进行灵活调整，需要付出因土地存量不足而导致的房价上涨、环境质量恶化等成本，从而很可能会降低空间规划的整体效益。“事件驱动型”规划的优点在于，其扩大城市土地存量的决策不会产生土地存量保留和定购之外的额外缺损费用。

　　从“结果型”规划向“过程型”控制转变。对规划的指标体系和编制方法加以改革。具体说来，规划中可以不对若干未来时间点各土地利用分区的规模、开发时序和空间形态进行明确规定，而是对每一个项目设定准入指标，如每个新增人口所消耗的用地量、是否符合国家产业政策、单位用地投资额、容积率、建筑密度、能够提供的就业数量、带来的税收以及环境影响等等。

　　从单一模式目标向多样性目标转变。一方面，规划可以将土地政策与住房、交通等其他政策要求结合起来，实现更为综合、多样的目标。另一方面，规划可以在保障根本要求，如降低开发对邻近地区的负作用、实现更多的社会福利等前提下，设定可以由市场化运作来实现的目标，采取“得分制”和“协商制”等多种灵活的方式，来增强规划的可操作性和实施成效。

　　从“区划型”规划向“区划—许可混合型”规划转变。区划型规划的优点在于技术简单易行、成本较低，缺点是只能使土地开发满足一些基本的要求，对于更高的需求，则无能为力。许可型规划可以弥补这一劣势，但因其费时费力，且依赖于良好的协商及公益精神的建立，在很多地方则无法大范围推广。在实践中，可以将二者结合起来，如在大部分需要一般控制的城镇化地区采取区划型规划方式，而在特定的需要重点发展的区域则采取许可型规划方式，以实现“点”与“面”的结合。

 

　　构建符合国情的空间规划体系

　　中国土地勘测规划院 蔡玉梅

 

　　土地利用规划走向离不开空间规划体系的变化。当前，我国土地利用规划、城乡规划和主体功能区规划共同在发展阶段上走向过程规划，内容上强调以空间管控为核心，性质上体现公共政策属性。同时，国务院先后频繁批准的多种空间规划，带来了实施方面的交叉、重叠以及矛盾等问题。破解的出路在于规范各类空间规划，逐步构建符合我国国情的空间规划体系。

　　从土地利用规划与相关空间规划关系的角度，发达国家土地利用规划模式具有多样性的特点，总体上分为四种：与国土综合开发规划并行的日本模式、隶属城乡规划的英国模式、属于区域规划或综合发展规划实施手段的美国模式以及隶属空间规划的德国模式。

　　这些规划模式的形成无疑受国家的政治体制尤其是行政体制、经济体制、经济发展阶段、资源禀赋以及历史文化等多种因素的影响。我国目前正处在政治体制和经济体制转轨、快速经济社会发展阶段，受人均资源少和生态环境问题突出的约束，以及土地利用规划刚刚起步的影响，未来土地利用规划主要呈现以下五个走向：一是与政治体制改革相适应的空间规划体系模式对土地利用规划走向起基础性作用。目前还没有标准的空间规划体系可借鉴，需要探索符合我国国情的空间规划体系。二是与经济体制改革相适应的市场化。需要探索适应深化市场经济体制改革的市场经济导向的土地利用规划模式。三是与经济发展阶段和资源禀赋相适应的集约化和生态化，需要探索集约化的土地利用模式并促进土地资源可持续利用。四是与我国地域差别明显相适应的差别化走向。需要建立适应不同区域特点的土地利用规划编制与管理方式。五是与规划本身发展阶段相适应的过程化和协商化。需要深化土地利用变化过程的分析并探索公众参与的机制。

 

　　规划间冲突源于权益协调机制缺失

　　南京农业大学土地管理学院 欧名豪

 

　　城乡规划是对城乡空间资源的合理配置，是政府提供公共物品、建立空间秩序、落实发展规划的重要手段；而土地利用总体规划则是对土地资源开发、利用、整治与保护的总体安排，是国家进行宏观调控的最有力手段。

　　针对规划失衡现象，理论与现实都提出了规划体系整合的要求，一些学者提出了“三规合一”的规划编制体系。如果仅从技术上实行“三规合一”既不能从机制上消除权益冲突，体制上也不利于部门间的相互制约与政府的有效管治。

　　从我国的国情出发，规划体系整合的现实选择应是实现多种规划的共存与融合，即针对不同层级政府的事权配置需求，明确不同层级区域的规划功能定位。全国和省级区域层面应加强国土规划，对国家和区域的国土开发利用空间格局加以引导和控制；发展规划和城乡规划是地方事权，应由地方政府组织编制和实施；而土地利用规划作为中央政府限制地方政府土地使用权力、保障对宏观经济调控能力的政策工具，应由中央政府牵头，实行自上而下的编制、实施与监督。为增进规划间的相互协调，土地利用总体规划应改进现行的层级控制方式，减少直接控制的内容，简化规划的审批程序。

 

　　土地规划拒绝“条块分割”、“零敲碎打”

　　北京大学景观设计学研究院 俞孔坚

 

　　关于传统的土地价值观和规划方法论，需要反思以下两个问题：第一，土地的条块分割和小决策导致了土地生命的生产力和服务功能的低效，这种分割就像把一头活驴分割成一块块驴肉。土地规划师和管理者充当的是“厨师”的角色，是以牺牲一个生命有机体来换取某个单一功能的、不可持续的做法。第二，以土地利用为导向的开发模式主导以往规划和管理，对土地生态系统的服务能力认识不足。土地作为生命系统，提供的是全面的生态系统服务，而不仅仅是“使用”和“利用”。

　　未来土地制度出路何在？首先，科学发展观呼唤土地规划与管理变革。我们需要全面认识土地的价值，要把土地看作是活的生命，把土地作为监护的对象。

　　其次，要从利用走向监护，把维护土地的完全的生态系统服务能力作为国家长治久安的基础。为此，我们应该有新的方法论，我称之为“反规划”。反规划就是要把以前认为不重要的、零敲碎打的自然过程、生物过程、乡土文化和生态游憩等过程整合在一起，形成一个维护土地生命安全和健康，实现土地保护与增长的生态基础设施。这应该在空间上落实下来，因为它是进行土地科学利用、经营与保护的有效途径。经过我们这几年对北京市进行的系统的生态安全格局和生态基础设施的研究，我们认为这种方法是可行的。

　　最后，规划应该从指标规划走向土地的系统设计，这样才能使土地规划的理念和目标得以贯彻和落实，而且这是唯一的途径。

 

　　海外土地规划经验值得借鉴

　　北京大学城市与环境学院 林 坚

　　由于社会经济背景的差异巨大，海外国家和地区土地利用规划的功能作用、体系设置、用地分类、规划许可等方面各具特色，值得我们借鉴。

　　规划作为公共政策的反映，重要作用在于解决空间建设秩序问题，“建”与“不建”的选择是规划的首要问题。这在英国的结构规划和地方规划中体现很明显。

　　规划体系分为战略性和实施性两大层面，各自功能作用不同。德国的国家、州级空间规划具纲领性和导向性，地区空间规划和地方建设规划则具操作性和约束性；日本三级土地利用规划体系、英国的区域政策与具体规划紧密结合的规划体系也有类似特点。

　　规划用地分类可基于功能标准、形态标准和政策标准设定，后两者是规划关注的重点。功能性标准相当于用途分类；形态标准更多强调建成环境的空间发展目标，如城市地区、乡村地区、自然保护区、空间开放区等；政策标准是以政策目标为标准划分用地，如英国结构性规划、我国香港地区的法定图则等，图则式规划颇受青睐。

　　规划许可作为一项重要制度，实施时往往会考虑城乡之间的差别，分别编制城市地区和非城市地区的规划，日本、德国、加拿大等国家都有类似情况。从海外经验看，土地利用规划的重要空间表达方式是分区，分区选择因规划层级不同也有差别。我国应逐渐建立适应不同层级规划需求并允许兼容的各类土地利用规划分区，如综合分区、结构分区、功能分区和管理分区，其下有与之相适配的不同标准下的用地分类。其中，适应规划许可管理的管理分区、图则式规划模式应是重要的努力方向。

 

　　规划编制应注重民主制度建设

　　杭州市国土资源局 王 洁

 

　　新一轮土地利用规划应将民主制度贯穿于编制和实施过程。在实施过程中，民主制度重点体现在具体项目信息公开和公众参与；编制过程的民主制度则重点体现在规划的内容、布局和重大工程的确定，属于事前参与。因此，规划编制过程中建立民主制度，能更充分体现规划的民主性，也为规划的科学性和可操作性提供有力的支持。

　　杭州市在新一轮土地规划编制中注重民主制度建设，具体做法一是建立了领导组织机构，由政府组织部署、协调、审议土地规划重大问题，实现了从政府缺失或政府全包到政府组织、多方参与的转变。二是建立了部门协调机制。不仅建立了各部门共同参与配合的工作制度，而且建立了发改、规划和国土组成的联席会制度，有效地协调、衔接了“三大规划”。三是建立了专家领衔制度。专家领衔编制、咨询和审议，充分发挥了专家的作用，为规划提供了扎实的科学基础。四是建立了公众参与制度。各级规划编制过程中，征询了各方面的意见，资源管理特别是规划编制专家和国土部门深入到村听取意见，使乡级规划充分反映新农村建设的合理需求。把公众参与制度建设落到实处，改变封闭式编制规划的做法。五是建立了信息公示制度。各级规划的全过程和内容必须在网上、媒体和社会公告栏公示，提高了全社会对土地规划编制的知晓度。这一系列制度建设，使杭州市新一轮规划改变了以往规划单一强调政府意志、土地指标分配技术的做法，加强了部门协作、专家和公众参与，提高了规划科学性和民主决策性，取得了良好的效果。