科学发展观下的土地利用规划方法
- 摘要：
- 研究目的：反思了传统土地利用规划方法论在应对中国面临的土地资源短缺，生态功能被忽视，土地利用效率较低等方面的缺陷，以科学发展观为指导，探讨基于“反规划”思想的土地利用规划方法论和将生态基础设施与土地利用规划相结合的具体途径，促进土地资源的可持续利用。研究方法：景观安全格局分析方法、GISRS空间分析方法。研究结果：1）以北京市东三乡为例，论文提出了运用“反规划”理论和景观安全格局方法，通过建立不同安全水平的生态基础设施，划定禁止建设区、控制建设区和适宜建设区，并制定相应的土地管理导则；2）同时，依据不同生态过程的景观安全格局和土地控制分区，调整各土地利用类型的空间布局，提高土地利用效率。研究结论：“反规划”理论下的土地利用规划方法符合土地生命系统的内在机制，具有内在的科学依据，并能够充分发挥土地资源的综合效益，可以为新一轮土地利用规划提供理念和方法上的借鉴。也是实现精明保护与精明发展的有效工具。
文献来源：俞孔坚,乔青,袁弘,闫斌,李迪华,刘柯.科学发展观下的土地利用规划方法——北京市东三乡之“反规划”案例[J].中国土地科学,2009,23(03):24-31.
1用科学发展观审视现行土地利用规划方法论
但是，现行土地利用规划中还存在一些问题，特别是生态问题和土地的综合功能不能发挥的问题，无法满足新时期下土地可持续利用的要求，主要表现在以下几点：
（1）土地伦理和价值观上，传统的土地价值观是将土地作为可利用的资源，土地利用规划类似于杀猪解肉，分类下锅的方式，而忽视了土地是一个生命系统，它能提供的生态服务（包括生产、调节、生命载体、文化等）远远比单一的资源利用更有价值。
（2）规划目的上，我国前两轮规划基本上都是从满足当时社会、经济发展的需要编制的[4]，优先考虑社会发展的用地需求，而忽视土地生态保护和土地生命系统的健康。土地资源的有限性和土地生态系统的复杂性，决定了单一目标导向的土地利用规划的终结。
（3）空间布局上，现行土地利用规划以基本农田保护和土地利用结构调整为主，轻视土地利用的空间布局和区域统筹[5]，没有充分发挥土地生态系统的综合效益，因此没能在空间上做到对土地的节约、集约利用。
（4）方法上，现行规划方法主要基于垂直过程（即以单位土地的物理属性和经济价值为依据的，即最底层是地质特征，继而是水文和土壤，再上层是地表植被和生物群落，最上层是人为活动，并体现为经济价值），而缺乏水平生态过程的分析，尤其是对土地单元之间的过程和功能关系认识不足，如水平的水文过程，水平的物质与物种流。其结果导致土地利用常以土地表象属性为依据，以显而易见的单一土地经济目标为指引，忽视对土地系统功能和系统生态过程综合效益的发挥，这既是对土地资源的浪费，更是导致土地利用过程中带来诸多生态环境问题的直接原因[6]。
2基于“反规划”的土地利用规划方法
2.1“反规划”、景观安全格局和生态基础设施
“反规划”（The Negative Planning）是在中国快速城市化背景下，针对城市无序扩张、土地资源浪费、土地生命系统遭到严重破坏等一系列问题而提出的一种新的规划思想，强调城市规划应该首先从规划非建设用地入手，而非传统的“人口-规模-性质”模式为核心的建设用地规划，因为城市的人口是难以预测的，城市的建设规模和建设用地的功能可以是不断变化的，而由土地上的河流水系、生态走廊、林地、湿地等对维护土地生命系统具有关键意义的生态系统及其所提供的生态服务则是永远为城市所必须的[7-9]。对应与常规城市规划中的市政基础设施，“反规划”强调城市发展必须以生态基础设施（Ecological Infrastructure，EI）为基础。EI是指区域和城市赖以生存的自然系统，是将生态系统的各种功能，包括涵养水源、旱涝调节、维护生物多样性、乡土文化保护、休憩与审美体验等整合在一起的关键性的网络状土地空间格局[9]。在研究方法上，借助GIS技术，可以对景观过程（包括城市的扩张、物种的空间运动、水和风的流动、灾害过程的扩散等）进行模拟分析，用以判别不同过程的景观安全格局（Security Pattern，SP），综合叠加不同过程的安全格局即可建立生态基础设施（图2）[10-12]。
目前，“反规划”思想、景观安全格局和生态基础设施研究已经被广泛应用于城市规划和生态规划中[13-17]。
2.2“反规划”思想下的土地利用规划理念
基于“反规划”思想，将EI研究引入土地利用规划，作为土地利用空间布局和开发控制的基础，以便将土地利用和开发强度控制在生态安全允许的范围内，使土地利用规划在满足社会经济发展需要的同时，还可以维护土地生命系统的完整性和健康，使其能提供持续的生态服务。
“反规划”思想下的土地利用规划是从维护土地生态安全和促进可持续发展的目的出发，而不是从短期发展需要甚至开发商的利益出发来做规划；同时，它不过分依赖人口预测作为城市建设用地的依据，而是以维护生态系统服务为前提，进行土地利用的数量控制和空间布局，它传统土地利用规划之间在理念和方法上有根本的区别，详见表1。
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传统土地利用规划
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基于“反规划”的土地利用规划
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土地伦理和价值观
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“资源”意识，土地被分割和切块利用，采用杀猪解肉，分类下锅的方式，其价值体现在单一的使用功能。
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土地是一个“活的”生命系统，其价值体现在综合的生态系统服务。
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规划
目标
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目标单一；侧重于“服务于经济发展”和“耕地保护”，以实现土地的经济效益的短期最大化为主要目标。
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综合目标；以维护土地生态安全为前提，通过土地规划，促进人口资源环境协调发展，并持续地发挥土地的经济、社会和生态效益。
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土地利用现状分析
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内容主要包括：土地利用程度、土地利用结构、土地利用布局、土地利用效益等。
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除常规土地利用分析内容外，强调生态过程分析，特别是土地中各种流的分析，由土地的垂直过程分析扩展到土地系统的水平过程分析。
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土地利用评价
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重点针对土地开发和建设活动本身的经济性。如，侧重于建设用地质量评价，指标包括地形、地貌、地质、地基承载、地表坡度、地质灾害分布、水文条件等。
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从社会、经济、文化、生态多方面对土地进行生态系统服务功能的综合评价；评价过程不仅考虑土地本身特性，还考虑土地空间布局对土地自然生态系统服务的影响。
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土地建设规模
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常通过人口预测、粮食需求、农用地需求、建设用地需求等，确定土地建设规模，是一种从土地需求角度出发、确定需求下限的预测方法。
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除了通过人口和建设需求预测土地需求下限量，通过EI研究，约束土地建设规模；对土地建设规模实行需求和约束的双重分析。
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土地利用布局
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据规划目标和用地方针，先对各类用地的需求量进行综合平衡，然后再安排各类用地的布局，是一个先定量后定格局的过程。
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土地利用数量和空间布局是一个同步进行、反复确定的过程；除了考虑土地本身的适宜性，还考虑不同土地利用类型之间的空间关系。
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土地利用分区
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通过土地利用分区规划与土地利用控制指标相结合的方法，把规划目标、内容、土地利用结构和布局的调整及实施的各项措施，落实到土地利用分区（图1a）。
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土地利用分区不仅考虑各区内部功能的协调和控制，而且通过规划关键性生态系统和景观元素所构成的生态基础设施，包括廊道和网络来实现各区之间的水平联系（图1b）。
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规划
效果
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土地功能是单一的，注重从人类需求出发，难以避免对土地资源的浪费以及土地利用中的生态问题。
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土地功能是综合的，满足社会经济发展和生态保护双重需求，体现“节约集约”的土地利用原则，可促进土地持续利用。
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2.3 基于“反规划”思想的土地利用规划框架
新的土地利用规划方法是在传统土地利用规划过程中，首先进行EI规划，然后以EI为依据，进行土地利用结构调整、土地利用空间布局和土地利用分区，使生态规划的思想贯穿于规划整个过程中（图2，图3）。
3北京市东三乡土地利用之“反规划”案例
3.1案例概况
东三乡包括金盏乡、崔各庄乡和孙河乡，总面积116Km2；地处北京市朝阳区东北部，位于第二道绿化隔离带范围，属于北京市的生态敏感区和限制建设区，承担着中心区与顺义新城之间的生态隔离作用，也是温榆河文化的重要载体。因此，该区土地利用必须和区域可持续发展的目标一致，即首先服务于首都绿化隔离地区、生态敏感区的生态建设要求，然后满足自身经济社会发展的需要。
但是，目前该区土地利用中存在着突出的人地矛盾。一方面，作为城乡过渡地区，外来人口众多、土地利用方式多样且变化迅速，违法用地问题突出。同时，本区区位条件优越，随着城市化的推进，区内人口增加和大量的土地开发建设是不可避免的。如果依旧采用传统土地利用规划的思路和方法，经济发展和生态保护之间的矛盾必将日益突出。因此探索新的规划途径势在必行。
3.2生态基础设施(EI)的建立
对于东三乡来说，关键的景观过程包括洪水过程、雨水过程、生物保护、乡土景观保护和游憩体验过程，本研究中通过对上述景观过程的安全格局分析，构建该区的EI[1]（图4）。
东三乡地区的EI呈现为由大型斑块和廊道构成的网络结构。其中，大型生态斑块主要是区域东部和南部的温榆河沿岸及其附近的林地、坑塘、荷塘等；生态廊道主要是以北小河、坝河为主的河流型廊道和以道路及其防护林为主的道路型廊道。
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