北京市浅山区土地可持续利用战略研究

文献来源：俞孔坚,张维,陶志红.北京市浅山区土地可持续利用战略研究[J].北京土地.2010(2):61-66.

浅山区是山区中较为特殊的部分，这一概念是相对“深山区、高山区”而提出的，指的是北京市山地和平原的过渡地带；是具有一定开发价值，并已经承受一定开发压力或未来极有可能受到城镇化影响的区域；是保障北京市生态系统服务至关重要的区域[1]。新一轮北京市土地利用总体规划修编中从生态保护和产业发展等多方面都对浅山区提出了明确的要求。

北京市浅山区作为城市未来发展空间，已经承受到一定开发压力；而作为城市生态涵养发展带，浅山区保护格局急需在全市总规层面上进一步明确；同时作为山区发展的领头军，浅山区的发展带动作用也应逐步强化。综上所述，浅山区作为山区的重要组成部分，其复杂性和特殊性使得简单的谈浅山区“开发”还是“保护”均已无法适应新一轮的城市发展需求，有必要重新深入研究浅山区发展思路，并构建更具有实际意义同时又着眼于长远之计的浅山区土地利用战略体系。

1.1 浅山区的生态系统服务特征

浅山区是北京市重要的地表水保护区和地下水回补区，对于维护北京市整体水循环过程具有非常重要的战略意义。浅山区是山区和平原生态系统的交错带，生境多样，物种丰富。浅山区是山区中历史文化遗产和北京乡土景观的集中分布带，共有区县级以上文物保护单位近400处，占到整个山区文保单位总数的 50.9%。浅山区的核心文化特征表现为山地乡土建筑文化与果林文化，两者结合而形成了丰富多样的乡土景观。

1.2 浅山区社会经济特征

浅山区现状总人口约为 112万人，总体人口规模较小，呈点状集中、带状扩散的格局。区域总体城市化水平较低，大部分区县的浅山区城镇化率低于全市平均水平。产业经济特征上，浅山区整体经济总量偏小，以提供农产品和游想服务为主。从业人员结构上，浅山区初步形成了以第三产业为主的产业结构特征，但是第二产业对区域的经济贡献度依旧较大，证明浅山区正处于产业结构转型的关键期。在人口和产业分布上，浅山区存在着较大的内部差异性。

1.3 浅山区土地利用特征

浅山区总面积约 4420平方公里，受地形和区位影响，该区域土地利用结构特征是：1）农用地占绝对主导地位，其中林地面积比重最大； 2）园地比重相对较大； 3）建设用地中独立工矿用地和特殊用地比重较大 ； 4）土地利用结构呈现出明显的垂直差异和区域差异。

从1993 到2007年浅山区土地利用变化的主要特征为：1）耕地减少的最主要原因并非建设占用，而是大量耕地转为园地；2） 一定量的林地、荒草地转为耕地表明该区域是北京市耕地后备资源区之一；3）总体建设用地扩张速度较缓，但是局部区域已经受到一定的城镇化压力，例如海淀山后地区、昌平山前地区和怀柔水库周边等区域。

北京城市总体规划、土地利用总体规划、山区协调发展总体规划明确提出浅山区在生态保护的大前提下，发展旅游休闲、促进重点小城镇建设与生态产业共荣、带动整个山区社会经济发展。近年来北京市政府各部门一直致力于整个山区的生态环境建设。目前，山区林木覆盖率已经达到67.8% ，山区生态环境明显改善。同时近年来通过“211 行动计划”、“十百干”产业致富工程等一系列政策措施，基本实现了产业结构的调整，提高了广大农民的经济收入水平和改善了生活条件。但是通过对浅山区的调研发现，在区域生态保护和社会经济发展中还存在以下几方面的问题。

2.1 生态系统的完整性相连续性有待进一步提高

浅山区生态环境总体得到了较大的改善，但其生态系统的完整性和连续性还存在一些隐患，自然水过程、生物过程、人文过程都不同程度上受到了人类开发建设活动的干扰[2] 。主要表现为： 河流自然过程与形态受到干扰和破坏，水循环过程受阻；生物生境破碎化趋势开始显现；乡土文化景观风貌保护不当；许多地域内视觉环境遭受破坏。造成这一问题的主要原因在于：1）快速城市化背景下，建设用地增长导致浅山区具有生态功能的各种自然覆被型土地的减少； 2）人类不恰当的土地利用行为，例如河道固化对水循环过程的影响，大规模工程建设对生物迁徙廊道的阻隔； 3） 自然保护区、风景名胜区等区划式生态保护模式注重就地式保护，忽略了对生态系统连续性和完整性的保护。

2.2 地方集体经济提升和农民生活水平提高遇到瓶颈

近年来浅山区乃至整个山区的农村经济发展较快，农民收入水平和生活条件稳步提高。但与城市乃至平原地区相比， 收入差距进一步拉大，地方集体经济的进一步提升和农民收入水平的进一步提高遇到了一些发展中的瓶颈问题。主要表现为： 均质化产业发展策略不能发挥区域差异化特征的优势； 缺乏直接惠农的高效土地利用模式；亟需通过土地制度创新来盘活集体资产。主要原因在于：1 ）对产业类型本身的发展适宜性分析不够； 2）对市场需求缺乏系统全面的研究；3 ）整体土地利用创新机制不健全。

2.3 市场需求与区县既定发展战略有待进一步契合

浅山区的保护与开发行为需要进一步被规范和引导，而区县的既定发展战略受到各种因素影响，与市场需求契合度不够，有待进一步完善。主要表现为： 总体规划格局亟需在区县和乡镇尺度上进行明确；传统的耕地保护思路需要转换；山区集中化城镇发展思路需要调整。造成这一问题的核心原因还是与各级地方政府以及各部门的传统发展思路密切相关，即使在山区，在生态保护地区，采用的经济发展模式还是无法摆脱平原地区、集中发展建设区的发展模式。

北京市浅山区的定位为生态文明综合示范区：以生态文明思想、建设世界城市及“宜居北京”的首都总体发展目标为指引，进行浅山区的生态保护、生态游憩和生态产业发展。具体包括以下三方面的功能：

1）生态涵养关键带。作为山地生态系统和平原生态系统的交错带， 浅山区生态系统服务价值的发挥对提升北京城市整体品质至关重要； 另一方面， 浅山区是维护整个山区生态涵养功能的一个关键地带。深山区由于其高度的生态敏感性和脆弱性， 不能承受到过多人类干扰， 而浅山区由于其自然地理特征，则能承载适量的人类活动的干扰，有效发挥山区生态系统服务价值。

2）山区经济启动带。山区经济和社会的全面、协调和可持续发展是构建北京市和谐社会的首要前提。浅山区则是山区中自然地理条件和区位条件均相对优越的地带，也是山区人口和产业相对集聚的区域，因此浅山区在未来的社会经济发展中必定能够在拉动山区整体社会经济发展中发挥有效作用。

3）城市功能拓展带。随着北京城市的不断发展，土地资源供需矛盾加剧，城市部分职能和人口需要外溢，尤其是那些对土地资源需求大且环境质量要求高的生态办公、生态游憩等产业。而浅山区拥有一定的土地资源和优良的生态环境，可以满足这些特定城市功能的需求，成为城市功能和空间的拓展区。

在“生态文明综合示范区”的总体定位下，北京市浅山区的发展目标包含以下三个方面：

生态保护： 保护和改善生态系统，保障其综合生态系统服务能力；

发展当地经济：提高居民收入、改善其生活条件，拉动山区经济，逐步缩小山区与平原、城市与农村的发展差距;

对浅山区土地的保护最终目的在于保护土地所提供的关键生态系统服务和土地之上所承载的关键生态过程。其安全性和健康性，受到关键生态格局的控制。所以，保护这一关键性的生态安全格局，将能高效地保障土地生态系统服务，在这一格局之外的土地对生态系统服务的作用相对较弱，因此是可以被开发和利用的。事实上，由于北京市城乡发展的需求，人们从未间断过对山区的开发和利用，以后也不可能将山区孤立起来只保护不利用。所以任何笼统地谈保护，含糊地谈保护都是没有意义的，问题的关键不是在于要不要保护，要不要利用，而是在哪里保护，在哪里利用，怎么保护和怎么利用。只有高效的保护战略及清晰空间定位，才能实现“保护”和“利用”的双赢。

4.1 “反规划”途径真正实现生态优先原则

“反规划”思想和途径是在中国快速的城市进程和城市无序扩张背景下提出的。它强调一种逆向的规划过程，强调负的规划成果。“反规划”不是不规划，也不是反对规划，它是一种生态规划途径，本质上讲是一种强调通过优先进行不建设区域的控制，来进行城市空间规划的方法论，是对快速城市扩张的一种应对[3] 。在新形势下的北京市浅山区规划有必要采用“反规划”途径：

（2）浅山区规划中首先需要负的规划成果：在提供给决策者的规划成果上体现的是一个强制性的非建设规划——生态基础设施，构成该区域的“底”和限制性格局，而把发展区域作为可变化的“图”留给渐进式的发展规划和市场去完善。

4.2 构建景观安全格局，实施浅山区精明保护

“反规划”通过景观安全格局（Security pattern）是判别和建立构建生态基础设施，该方法以区域和土地生态学理论和方法为基础，把过程（包括城市的扩张、物种的空间运动、水和风的流动、灾害过程的扩散等）作为通过克服空间阻力来实现土地控制和覆盖的过程[3] -[8] 。通过北京市浅山区景观安全格局的判别和分析，建立了生态基础设施。这一生态基础设施综合了以下针对各个生态过程的景观安全格局：

（1）综合水过程安全格局：以保护水过程（包括地表水系统、地下水源，地下水回补区）为核心、以河流廊道为骨架、以潜在滞洪湿地为重点的浅山区综合水过程安全格局;

（2）地质灾害安全格局：保护以地质灾害频发区和敏感区为核心的区域，这些区域主要分布在昌平东部、怀柔南部、门头沟和房山东南部;

（3）生物保护安全格局：运用指示物种的生物多样性保护方法，通过保护指示物种的栖息地及周边缓冲区，栖息地间的廊道，来有效地保护北京乡土物种的多样性。主要保护区域：昌平、怀柔、门头沟、房山的山地林区;

（4）文化遗产保护安全格局：建立以历史文化遗产点和各类乡土景观为核心、以线性文化遗产为骨架的遗产保护网络;

（5）游憩过程安全格局：建立以游憩资源为主体，线性文化遗产和主要游患廊道为骨架的游憩网络;

（6）视觉安全格局：建立以山体、湖泊等高质量风景为核心，以游葱、通勤等视觉体验过程为连接带的综合视觉安全格局。

4.3 基于生态基础设施的嵌入式土地利用模式

浅山区土地利用中维护区域的生态安全格局和大地机体的连续性和完整性是维护区域生态过程和生态系统服务的关键。因此浅山区土地利用中的开发行为应该是一种保护型开发，其空间模式应该是镶嵌式的，被开发的土地是整个生态景观基质上的斑块[9] 。同时，浅山区的发展应与区域乡土景观基质相协调，这种“嵌入式”的空间发展格局，有利于控制建设规模，新的建设点缀于原有景观基质之中，融入原有乡土文化景观基底，避免成为破坏性的“闯入者”和有害的“肿瘤” 。

4.4 通过土地利用结构调整促进产业升级，强化生态和服务型产业

现今国际社会对山区的功能定位都从以往的生产型转变为服务型，许多发达国家都将城市周边山区视为宝贵的绿色空间资源，充分发挥其在生态、游憩等方面的功能。山区定位的变化也带动了区域产业结构和就业结构的升级[10]-[12] 。未来北京市浅山区的发展应该进一步强化其服务型功能定位，大力发展旅游、休闲产业，建立北京市休闲游憩带。旅游休闲产业发展要提倡结合地方特色，对地方环境负责任的旅游方式，包括矿区废弃地利用的工业旅游和以自然资源为依托的生态旅游。建立适宜浅山区特点的生态、特色农业生业体系;积极发展都市农业，为城市提供绿色食物、劳动就业、生态保障、环境教育和休闲游憩机会。于此同时，有限制地承接北京生态型产业的外溢，包括生态办公、教育和生态居住等。

4.5 加强生态基础设施用地保护的科学性和公平性

（1）生态基础设施用地边界划分明确，落实到地块；

（2）生态基础设施用地，除禁止开发建设之外，还需要明确相应的土地利用导则，对人类干扰行为进行有效限制，结合每宗地的生态系统服务进行科学的生态保护措施；

（3）科学界定生态基础设施用地之外土地的利用性质和开发强度。

4.6 创新土地利用模式，实现建设用地的节约集约利用

在实施了“精明保护”的生态安全格局战略后，读山区将会释放出适量的土地用于开发建设，以缓解北京土地资源紧张之压力。但是对于这些可开发利用之土地同样要进行“高效利用”即节约集约利用每一寸土地。由于受到长期以来粗放型、外延性的土地利用方式的影响，北京浅山区土地资源仍然存在低效利用问题。独立工矿用地的投资强度和产出水平不高，农村居民点中空心村、闲散地大量存在。在继续完善农村居民点和废弃工矿用地整理的基础上，还需要通过创新土地利用模式来提高土地的投入产出比，实现建设用地的高效利用。在浅山区的建设用地利用中，最核心的是要通过土地利用模式的创新，将浅山区的环境和景观资源显化在建设用地收益中，以此实现开发行为对生态保护的反哺。