菏泽海绵系统规划

项目简介

案例概要

提出新版城市规划编制办法中 “禁止建设区”（生态环境保护意义上的）划定、沿用已久的城市绿地系统规划和有关绿线的划定，都应以生态过程与格局的系统分析为基础，并统一在生态基础设施（EI）的构建上。EI以维护土地生命系统的安全和健康、维护地域景观特色、保障城市居民持续获得高质量的生态服务为综合目标，体现为一个连续、完整的景观格局。以菏泽市为例，城市的EI整合了五大过程及其景观安全格局：即水、生物保护、城市意象与乡土遗产、游憩、城市防灾与防护等过程及景观格局。以此为基础，通过EI的分类和控制及管理导则的制定，划定禁止建设区及城市绿线。

(1) 问题与挑战：禁止建设区，生态基础设施与绿地系统

为有效控制城市蔓延及其带来的生态和环境破坏，2006年，建设部公布了新的《城市规划编制办法》，新《办法》规定城市总体规划和中心城市规划中都要明确划定“禁止建设区”，“限制建设区”和“适宜建设区”，并要求制定相应的空间管制措施。新《办法》对禁止建设区的定义是：通过对生态环境保护、基础设施的协调、历史文化遗产的保护、城市安全以及其他潜在规划目标潜在的影响评估，所划定的影响最为敏感、绝对禁止建设的地区。而“限制建设区”则是根据上述评估划定的有限制条件的建设区。新的三区的划定要求，着重体现了对生态环境保护的重视，是城市建设规划的刚性框限和前提，一方面为建立和谐的人地关系提供了切实的保障，同时，也为城市规划编制过程带来了新的挑战：如何科学地进行三个区的划定，如何对“禁止建设区”和“限制建设区”制定空间管制措施？在新形势下，这一工作已成为城市总体规划是否正确和有效的核心问题。而面对这样的挑战和紧迫的现实需求，理论和方法的系统研究显得非常薄弱。本文强调禁建区的核心构成是生态环境和历史文化遗产的保护以及城市安全的系统格局，而不是相同功能土地单元的拼凑。自然、生物、历史文化及生态游憩过程与格局的连续性和完整性是判别和划定禁建区的科学依据。在这个意义上，禁建区就是城市和区域的生态基础设施（Ecological Infrastructure, 简称EI）（俞孔坚 等，2001a；俞孔坚和李迪华，2003；俞孔坚，2005a；刘海龙等，2005）。

长期以来,受部门条块式管理模式的影响,发生在土地界面上的各种过程得不到有效整合,也缺乏科学的整合理论和操作模式,诸如土地部门对土地的规划和管理、建设部门对建设用地和绿地系统的规划和管理、水利部门对河道和防洪过程的规划与管理、环保门和林业部门对湿地和自然保护地的规划管理、文物部门对文物和遗产的规划和管理等。单一功能为导向的、片面的、“小决策”在主导土地和城市的建设和管理，导致了完整的景观系统被分解和破坏，各种过程之间缺乏联系，土地和水等各种资源得不到有效利用。生态基础设施强调空间结构的完整性和生态服务功能的综合性。它将生态系统的各种服务功能，包括旱涝调节、生物多样性保护、休憩与审美启智，以及遗产保护等整合在一个完整的景观格局中,落实在土地上。城市和区域EI建设可以通过缜密的过程分析(包括非生物自然过程，生物过程和人文过程)和模拟，来获得各个过程的景观安全格局，进而整合为具有综合功能的景观空间格局（俞孔坚，等2005a）。

另一个与禁建区和EI相关又有本质区别的概念是城市绿地系统。必须明确的是，EI和禁建区的概念与传统意义上的城市绿地，以及一直沿用至今的、为阻止城市蔓延的环城绿带，城市组团之间的隔离性绿地、城市的楔形绿地等概念是不同的，关于它们的区别，作者曾经有过系统的讨论（俞孔坚等，2005e）。最本质的不同在于EI是维持土地生命系统的基础性结构，而绿地系统的起源则更多是人为主观的设计。从霍华德的田园城市开始，那些用于构筑理想城市形态的所谓“绿环”、“绿带”、“绿心”、“绿契”，由于它们缺乏关于土地生命系统的坚实依据，在生态功能、社会效益以及政治、经济和管理等方面都暴露出种种弊端（Ahern，2002；Frey，2000；Yokohari，et al.，2000），中国也有类似的教训（闵希莹和杨保军，2003 ). 如何使传统意义上的绿地系统具有更科学的内涵和依据，并与最新的城市规划编制办法中关于“三区”划定等重大调整相衔接，是对当今城市绿地系统规划方法的一大挑战。

随着新的城市总体规划的编制和执行，和城市建设用地的扩展，城市内部和近郊的绿地与开放空间格局将发生重大变化：处于建成区内的“城市绿地”面积相应增加，而整个城市发展区域内的自然绿地和开放空间总量则相应减少，原有的农田、林地等土地将转为所谓的“城市绿地”。两种规划模式决定着这些新规划的“城市绿地”能否发挥更全面的功能，特别是能否有助于在城市快速发展过程中保护区域自然系统、保障城市安全的功能。

一种是常规的模式：在由原农林用地转化而来的城市绿地的过程中，原来以农业生产和生态功能为主导，转变为为城市居民游憩功能为主导，服务对象和功能定位发生本质变化。在这一过程中，景观原有的生态过程可能遭到改变和破坏，取而代之的是一种新的、被称为“园林绿地”的新秩序，它们按服务半径设置，或成为用以控制城市蔓延的环城绿带。如纳入城市的河流、湿地被渠化“美化”、切断或填没，农田林地消失。由于缺乏与土地生态过程和文化遗产的内在联系，新的园林绿地失去了其本来可能具有的更丰富的生态服务功能。

另一种规划模式：它源自生态规划的视角，相信自然系统保护和为城市居民提供服务可以同时实现，只要我们去更加关注自然系统本身、解读土地和土地之上的自然、生物和人文过程，我们可以让新规划的公园、环城绿带同时起到防洪滞洪、河流与湿地保护、生物栖息地及乡土文化景观保护等功能，让自然系统的关键性景观格局在城市发展扩张过程中仍然能够连续、完整的存留在城市中，实现人与土地的和谐共处。这个建立在土地和自然系统本身的过程、格局基础上，具有维护土地生态安全和地域景观特色，保障城市居民能够持续的获得高质量的生态服务的关键性景观格局，就是本文所提倡建立的生态基础设施（EI）。基于EI进行绿地建设，才能更科学、合理、精明地利用有限的土地，保护自然系统并引导城市建设有序发展。

禁建区、生态基础设施和绿地系统，这三个系统并不是完全重叠的，但EI是划定禁建区和进行绿地系统规划的科学基础与核心。在此认识基础上，本文以山东荷泽为例，探讨基于生态基础设施的城市禁建区划定和绿地系统规划。

菏泽市位于山东省西南部，黄河流经市域西北边境。市域总面积为12228km2，2003年底总人口875万。菏泽中心市区及其周边342.8 km2为本次研究的主要范围，其中城市建成区面积约48.6km2，城市人口38万人（2005年）。

由于紧邻黄河，历史上一直受到黄河的洪水威胁，境内为黄河多次决口改道冲积形成的平原，地势平坦。现状水系以解放后建设的4条人工渠道和黄河故道构成5大水系，形成连接黄河与南四湖的区域水系统。菏泽是全国著名的农副产品生产基地，并具有极为丰富的林业资源，市域森林覆盖率达21%。菏泽牡丹蜚声海内外。

菏泽古称曹州，历史悠久，是黄河流域中华古老文明发祥地之一。尽管历史上受黄河洪水和战乱影响，大量遗迹毁坏殆尽，但仍保留了丰富的历史文化景观，包括古遗址、墓葬、历史建筑和街区等。其中菏泽古城“外圆内方”的格局以及内城“七十二坑”的水景具有鲜明的地域特色，反映了黄泛区城市传统的防洪经验，是重要的乡土文化景观。

近年来，随着菏泽撤地设市、以及山东省政府提出的“突破菏泽”发展战略，菏泽的发展条件发生了巨大变化，正在成为山东省西部发展的重要增长极。为适应新的城市发展，荷泽市于2005年邀请北京大学景观设计学研究院和北京土人景观与建筑规划设计院编制城市绿地和水系统规划。本论文是这次编制工作实践基础上完成的。

（2） 方法论

规划以保障城市生态安全，维护和改善生态系统的综合服务功能作为目标，建立区域和城市不同尺度上的EI，并作为禁建区和绿地系统规划的基础。在这个规划框架中，EI是一个核心和基础，禁建区、限建区和绿地系统实际上都体现在综合的管理导则之中（图1）。该框架有以下几个特点：

a.多个过程与安全格局的整合

根据菏泽当地自然过程、生物过程和历史人文过程的特点，基于以下五的过程和格局建立城市和区域EI：水系统、生物栖息地系统、城市意象与乡土遗产系统、游憩绿地系统、以及城市防灾与防护绿地系统。通过分析各功能系统相关的自然和人文过程，判别其景观构成要素和格局，评价其过程与格局的状态，提出改变策略，并落实在空间上，形成分系统的结构性规划——针对每一过程的景观安全格局（Yu，1996）。

b.规划成果的整合，建立生态基础设施

通过将五大过程的景观安全格局进行叠加，整合五大功能系统，形成具有综合生态服务功能的EI，并与建设用地规划进行比对博弈和相互调整，最终形成规划可操作的EI。

c.统一EI蓝图下的禁建区、限建区及绿地系统的控制和管理导则

长期以来，绿地系统规划的一个薄弱环节就是控制和实施。其原因主要是绿地系统规划往往局限于总体规划阶段，缺乏与下一层次控制管理的结合，造成了城市绿地在实际建设中层层妥协，总是难以落实和达标（仇保兴，2002）。针对这种情况，国务院和建设部于2001年提出实行城市“绿线”管理制度，许多学者据此提出应将绿地系统规划向分区规划、控制性详细规划等规划层次延伸，编制“绿线”控制图, 明确绿化用地的各项控制指标（徐波，2002；刘滨谊和姜允芳，2002；谭维宁，2005）。2006年4月出台的新的城市规划编制办法又明确提出禁建区、现建区和建设区的划定要求。这些看似孤立、零散的规定，需要在实际的规划过程中统一起来。为此，本规划框架探索性地提出：EI是所有关于禁建和绿地系统规划的基础和蓝本，它们的具体分区和功能确定则通过与具体EI分区、分类相联系的控制、限制及管理导则来体现。

(3) 建立城市生态基础设施

通过五个关键过程与格局的分析，建立EI。

a.水涝过程与城市水过程景观安全格局

菏泽地处黄泛平原，城市水系具有显著的地域特征，即古城外有护城河、环堤河，内有大面积的坑塘水面，其面积可占古城面积的10％～30％左右。菏泽古城在历史上城内曾有 “七十二坑”，坑塘面积占城市面积比例约为30％，在城市的防洪蓄涝、调节气候、补充地下水等方面发挥了重要作用，但在近些年的城市发展中，坑塘水体被不断填埋，城市水面面积逐年减小，到2000年减少了约一半，仅占城区面积的16.2％，同时城区水网密度急剧降低。水体面积的减少已经给菏泽城区带来诸如雨季内涝严重、洪水风险提高等一系列影响城市安全的问题，同时由于雨洪资源得不到充分的蓄存和利用，地下水得不到补给，旱灾频繁。此外，菏泽城市的水系统还存在地下水超采、污染、缺水等综合问题。

根据这些历史经验和现状问题，规划提出了以下完善城市水系的策略， 并基于此建立水过程安全格局，该格局强调（图 2）：

（i）.保护和恢复城市河道水系的连续性、完整性。在对城市及其周边区域现状的水系进行梳理、通过不同时期的历史地图研究历史上的水系格局，提出了城市应当保护和恢复的河道网络，并沿这些河道建立具有适当宽度的连续植被，维护和恢复河道及滨水地带的自然形态，形成河流绿色廊道。植被带的宽度参考国际有关景观生态规划研究成果确定（朱强等 2005）。

（ii）.保护和恢复湿地、坑塘系统。保护现有坑塘，同时恢复部分已填埋坑塘，并在城市新区结合低洼地、废窑坑，建立新的蓄水坑塘、湿地系统，并控制和保护滨水植被，使之发挥净化水质、水土保持等功能，成为分布于城中的绿色水体斑块。

（iii）.根据国外已有的暴雨雨水管理经验，结合菏泽实际情况，在微观尺度上提出雨洪管理措施，包括沿部分城市道路建立明沟排水系统，与道路绿带结合，雨季作为雨水的蓄排通道，在其它季节则保证良好的植被景观；结合附属绿地率的控制，提出“场地蓄水率”的控制建议，在场地尺度上结合绿地建立蓄滞雨水的空间，综合利用雨洪、补给地下水、减轻城市河流的容蓄压力。

b.生物过程与城市生物栖息地景观安全格局

城市生物栖息地系统规划的基本理念是确立重要的需要保护的栖息地斑块以及有利于物种迁徙和基因交换的廊道， 建立生物保护安全格局（Yu，1996；俞孔坚，1999）。基于这一理论，通过对区域及城市范围内的生物物种和土地覆盖状况进行实地踏勘以及分析，确定了需要保护的具有重要意义的关键景观要素，包括（图 3）：

（i）以河流、铁路、公路、农田防护林为载体建立的城乡连续的生物廊道网络；

（ii）城郊重要的大型栖息地斑块，如水源地保护区、大型湿地等，并建立乡土植物苗圃；

（iii）建成区内部残留的小型林地、坑塘及其滨水植被斑块。

该生物保护安全格局的建立既为城市和区域多种生物提供栖息地和迁徙通道，也服务于农业生产和城市绿化生产，改善城市生态环境质量。

c.历史人文过程与城市意象、乡土遗产系统及其景观安全格局

快速的城市建设造成传统城市形态的消失，市民对现存乡土遗产景观的认同度偏低，城市的地域特色正在丧失。EI的建立将对传统城市形态、散布的乡土文化遗产的保护有重要作用。

在对区域及城市范围内各类现存和已消失的乡土遗产进行登录基础上，基于968份有效市民问卷，对各类乡土遗产景观从遗产本身的价值和市民感知及认同程度三个方面进行了综合评价，得出遗产重要性等级的排序。同时，应用城市意象调查方法（Lynch，2002）和城市形态学研究方法（Conzen，1981），对菏泽的城市意象和形态特征从主观、客观两个角度进行了分析评价，即基于市民问卷的市民认知度和基于城市建设发展史的客观历史价值，得到对于菏泽城市整体风貌具有决定意义的若干景观元素和格局。综合以上的分析和研究成果，确定了需要保护、恢复和强化的乡土遗产系统包括（图4）：

（i）菏泽古城基本的格局，包括外圆内方的城墙、护城堤、护城河及环堤河，与菏泽古城兴起和发展密切相关的赵王河等重要的河流，若干在历史上具有重要意义的古道；

（ii）各类乡土遗产点和区域；

（iii）牡丹种植区和历史牡丹名园，包括现存的4处和已消失的14处。

在此基础上，建立相关的绿地网络，将这些重要的乡土遗产与城市的带状公园、社区公园、河流绿色廊道、道路绿带等连接起来，建立体验城市历史记忆的遗产廊道网络，并沿续至城郊，形成完整的乡土遗产保护的景观安全格局。

d.城市游憩过程及其景观安全格局

菏泽目前人均公园绿地面积8.22平方米，高于国家规定的最低标准，在量上基本可以满足市民的休闲游憩需求，但其空间分布格局是否合理，则需对公园绿地空间分布格局进行分析和评价。

根据城市公园绿地可达性评价方法（俞孔坚等，1999），对菏泽城市公园绿地的可达性进行了评价，采用步行15分钟距离（1500米）和步行5分钟距离（500米）分别对市级公园和城市所有公园进行了评价，结果显示：

（i）有44％的城区满足“在步行15分钟的距离内可以进入市级大型综合公园”这一标准，尤其在新规划城区，需相应增加新的大型公园绿地，同时须通过增加城市的绿色通道提高公园的实际可达性；

（ii）有约23％的城区满足“步行5分钟可以进入任一城市公园”这一标准。所以，应进一步增加社区绿地，并建立社区级绿色通道网络。

同时，公园绿地可达范围与城市人口密度分布格局的叠加分析显示，菏泽近两年新建的大量街头绿地布置在人口密度较低的开发区，不能缓解老城区等高人口密度的城区缺乏绿地的问题。另外对城市林荫道网络的联通性进行评价的结果也显示，现有林荫道连续性差，缺乏绿色步行通道。

针对以上问题，规划提出了以下城市游憩绿地系统的建设策略，形成维护市民日常游憩活动的战略性景观格局（图5）：

（i）按不同等级的服务半径，完善各级综合性公园系统；

（ii）结合城市的乡土遗产保护系统，建立各种类型的专类公园系统；

（iii）开放专用绿地，将部分城市大型公共设施的附属绿地纳入城市游憩绿地系统；

（iv）发挥生产绿地、城市风景林的游憩和环境教育功能；

（v）建立城郊游憩地系统，发挥生态保护区、农田、风景林地的游憩和环境教育功能；

（vi）建立城市内部的非机动车绿色通道和城市林荫道系统；

（vii）建立连接城乡的区域性绿色游憩网络。

这一景观格局的建立，可以为市民提供类型丰富、便捷可达、平等共享的游憩空间。

e.城市防灾与防护绿地系统

目前，菏泽城市低洼地区聚居大量的人口，抵御洪涝能力差，缺乏足够的避灾疏散空间，同时新建工业区周边、城市高压走廊沿线等防护林网络有待完善。

针对以上问题，规划提出了以下城市防灾与防护绿地系统，形成城市防灾景观格局（图6）：

（i）依托大型开放空间、公园绿地和绿色廊道，建立城市的疏散通道和避难场地；

（ii）结合城市水系建设，在建成区保留、恢复和新挖蓄水坑塘，保证城市内有足够的蓄涝空间；

（iii）利用坑塘开挖所得的土方，堆建避洪高地，并可丰富城市的三维空间景观，形成地域特色；

（iv）建立包括铁路防护林、高压走廊隔离带、工业组团卫生隔离带、污染源防护带等防护绿带系统。

f.叠加整合——建立生态基础设施

将五大过程的景观安全格局进行叠加和整合，形成具有综合功能的城市EI。初步的EI与其他建设用地规划进行对比、调整，经过大量的实地踏勘和规划协调，最终详细落实了各项用地范围和控制要求，形成可实施的EI（图 7）。

(3) 控制与管理——整合禁建区及绿地系统规划

在城市EI基础上，规划对如何将其与城市禁建区和“绿线”管理制度结合，加强与城市控制性详细规划的衔接进行了探讨。对总体规划成果进行了进一步的分类、明确，形成绿线管理规划，初步建立了基于城市EI的禁止建设区和绿地系统的登录、控制体系。

根据《城市绿线管理办法》（2002），和新版《城市规划编制办法》（2006）要求，结合菏泽实际情况，基于EI的禁建区及绿地系统的绿线管理规划主要包括三方面内容：

（i）划定禁建区：构成城市EI的全部区域为禁止建设区，这一连续、完整的景观格局实际上整合了绿线、蓝线和紫线的范围，以及为保证水过程、生物保护过程、文化遗产保护和游憩空间连续性与完整性所需的其他关键性景观格局。

（ii）EI的分类：建立EI的分区、分类、编号、登录体系。EI的分区和分类综合了要素的结构特征和主导功能，分廊道和斑块两大类进行控制。考虑与现行城市绿地分类的统一和衔接，大类内部再按照主导功能进行分类。各类EI按此分类体系进行细分、编号、登录建档。制定各类EI和绿地的绿线控制图。

（iii）制定各类EI的控制导则。内容包括：EI的编号、类型、名称、功能定位、禁建和控制要求、及管理导则。

本规划是在城市总体规划尺度上进行的，EI斑块的控制明确面积要求，有的明确具体范围；EI的廊道则明确起止点、宽度，有的明确具体范围。EI的具体建设要求，应根据需在控制性详细规划阶段予以详细规定。

(4)结论与讨论

现有土地管理的条块分割和单一目标的总多规划，显然对解救危机四起的国土生态安全和城市环境危机无济于事。土地和城市规划师们正如涮肉馆的厨师，把一头生命的牛羊，论其价味，条块分解，标以名号，分而食之；作者主张，规划师更应该像是救死扶伤的兽医，面对病入膏肓的中国大地生命，把其脉搏，通其筋络，然后开一综合治理之药方。即使有如新版《城市规划编制办法》那样美好的生态环境保护的愿望，并明确提出禁止建设区及控制建设区的划定，但如果缺乏土地伦理，没有系统的、生态的认识和科学的方法，也难以摆脱条块分割、孤立分解土地生命的巢臼，禁建区也只能如过往的“绿心”和“绿带”概念一样，流于形式或出于规划者浪漫而武断的臆象，或成为新一轮城市总体规划编制的妆点。

本文强调，城市中的禁建区，绿线范围，绿地系统，水系统，乡土遗产以及生态游憩绿地等，应该，也必须整合成为一个系统，体现为大地上一个连续、完整的景观格局（生态基础设施），承担着维护生命土地的安全和健康的关键使命，并为社会提供持续不断的生态服务。 维护这个景观格局的连续性和完整性，是土地和城市规划的基本伦理（Forman, 1987；俞孔坚等，1998）。

本文把EI作为禁建区的范围，主要是在生态环境保护和避免城市自然灾害角度来讨论的，城市总体禁建区的范围比这要广，并因地域和每个城市的特殊性而不同。因此，完整意义上的禁建区尚需考虑更多内容。EI也可能没有包含习惯理解的城市绿地系统的全部内容。 尽管如此，EI应该成为禁建区和绿地系统规划的科学基础和核心内容。

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